《指导意见》立意很好，从国民经济综合管理与平衡角度，推动体制改革的部门职责出发，正式吹响了开展PPP的号角。

《指导意见》第三部分的项目适用范围描述准确为“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”并作了详细列举，有助于减少一些如商业地产开发等非公共品、公共服务包装成PPP的瞒天过海做法。

然而，虽然《指导意见》明确了很多问题，但也有值得思考的地方。

问题一：如何界定PPP和特许经营？

既然国家发改委鼓励推行的PPP模式是指“通过特许经营、购买服务、股权合作等方式”，那么特许经营与PPP是什么关系？如果特许经营是PPP模式其中一种体现形式，怎样理解国家发改委起草的《特许经营法》或最近提出的《特许经营管理办法》？其中的特许经营定义基本等同于PPP。

问题二：一定程度鼓励了政企不分

《指导意见》第四部分工作机制中提出的健全协调机制、明确实施主体和建立联审机制等想法很好。不过，协调机制中提到“与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力”，其中并没有同样支持PPP模式的财政部。

关于实施机构的规定，如果允许国有的“行业运营公司”作为代表政府方的PPP实施主体，可能继续模糊了国有企业与具有公共管理职权的政府部门、事业单位的界限，一定程度上鼓励了政企不分继续存在，在地方政府层面不应鼓励这种做法。

问题三：《合同指南》中还有问题没有厘清

《指导意见》以附件形式发布《政府和社会资本合同项目通用合同指南》，供PPP项目当事方参考，是提高运作效率、提升项目质量的好方法。但是，曾参加《合同指南》征求意见稿讨论会的专家透露，讨论时发现文中还有不少问题需要厘清修订，而不知为何就作为正式发文的附件定稿公布了。