不宜增设

       当前处于机构改革的大背景下，大规模增加基层环境执法人员编制不现实。因此，不能依靠增设乡镇环保机构来解决现实问题，而应当通过强化县级环保机构来增强基层执法能力。

       强化县级环境执法力量更重要

       谷亨坚（浙江·县监察大队）

       实行环保机构监测监察执法垂直管理制度目的是为了实现环境执法重心下移，独立行使执法权，强化查企能力。当前处于机构改革的大背景下，大规模增加基层环保执法人员编制不现实。因此，笔者认为，不能依靠增设乡镇环保机构来解决现实问题，而应当通过强化县级环保机构来增强基层执法能力。

       第一，增设乡镇环保机构必将从现有环保力量中进行调剂，这将使本已比较薄弱的基层执法队伍雪上加霜，大大分散从事一线执法的人员力量，这与当前环境执法专业化发展趋势不符。表面上看，环境执法一竿子插到底，基层乡镇都有了执法力量，实际上却极大地分散本已不足的执法人员，削弱了基层整体执法能力。其结果可能会导致“县级大队人员忙报表数据，乡镇中队人员忙会务陪同。”不但无法改变执法力量软弱的问题，还可能出现一个乡镇环保机构只有一两个人守护办公室的尴尬局面。现场执法或者办理一般行政案件都需要上级单位协助，遇到可能涉及刑事的行为更是无从下手，这与环保机构最起码要做到“辖区内环保案件独立办，查处环保刑事案件常态化”需求不相适应。

       第二，在乡镇一级增设环保机构与环保监察机构垂直管理出发点不相符。因为垂直管理的主旨就是为了摆脱地方政府对环境执法的干扰，树立环境执法的独立性。而工作于乡镇一级的环保机构虽然和乡镇不是直接的隶属关系，从体制设计、人财物保障和领导干部管理权限上不会受到干预，但可能难以避免其直接在人员的现场执法方面上施以影响，这种隐性影响恰恰是最致命的，它可以使整个制度设计在“最后一公里”毁于一旦。其结果不但可能使执法独立性依然无法实现，一些基层单位还可能沦为乡镇政府使唤的办事机构。同时，乡镇政府可能会把上级政府和部门划定给乡镇政府与环保有关的责任，全盘转嫁于乡镇环保机构。

       第三，在乡镇增设的环保机构难以落实标准化要求。环境案件涉刑后，对基层环保队伍的技术化、专业化程度要求越来越高，增设的环保机构不能简单地理解为派几个人在乡镇租个办公室就万事大吉了，环境执法的“准公安化”急需配备一大批执法硬件。在当前县级监察机构最低执法装备的标准化要求都难以落实的情况下，在增设的乡镇环保机构落实几乎是不可能的事。同样，即使东部一些经济发达的地区有条件能够配备，对于严重缺员的乡镇环保机构来说，使用和维修这些设备也是个大问题。除非基层的执法人员个个都是“百事通”“多面手”人才。

       因此，笔者认为，加大基层执法力度，不能简单地理解为在乡镇增设环保机构，而应当在强化县级环境执法大队力量上做文章。

       一要整合现有基层执法力量，适应环境执法专业化要求。在垂直管理改革中除重点污染监控的乡镇之外，应当对现有乡镇环保机构进行重新配置，把力量充实到县级执法机构。县级执法机构依执法类别内设专门科室或者中队，按法律知识、监测业务、执法经验等各方面特长合理搭配现有人员，适应基层环境执法的职业化、专业化要求。县级执法机构应当整合出几支随时“拉得出、打得响”，能使环境违法者闻风丧胆的执法队伍，这样的执法队伍才是当前基层环境执法最需要的力量。同时，在大队内部各队伍之间可以随时进行工作交流，定期或不定期采取交错执法等形式平衡执法要求，省、市环保机构也可以随时抽查、调动真正会执法的一线力量。

       二要加大基层执法设备的资金投入，适应环境执法全覆盖要求。《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）明确提出“要强化执法能力保障”。随着环境执法力度的不断加大，环境违法行为也逐渐向智能化、隐蔽化、信息化转变。仅凭执法人员的身手和勇敢已无法适应环境执法全覆盖要求，必须综合运用各种硬件才能查实。再者，随着法制化社会逐步健全，公众的维权意识日益增强，很多瞬间即逝的环境违法证据不使用仪器进行现场固定，将使违法犯罪行为轻易逃脱法律的制裁。同时，随着科技的进步，很多传统工艺发生变更，生产时所产生废水中含有的污染因子也发生了改变，可能新增一种或者几种污染物，这些污染物的确定也需要基层执法设备的投入。

       三要建立执法人员培训制度，适应环境违法“零容忍”要求。新环保法及相关环境法律、法规的相继更新和出台，使基层执法人员的执法培训成为打击环境违法行为的必要条件。环境执法培训要重心下移，把提高一线执法人员的业务能力作为培训目的，从培训内容设计、对象确定、成果考评等全程进行严格规范，变过去被动性、福利性培训为主动性、成效性学习。既要充分保障一线人员参加学习的机会，又要实行严格的学习成果考评制度，让带着游玩思想无法保证学习成果的执法人员不敢参加，让想学习、有成绩的执法人员有机会激发潜能，让不想学、乱作为的执法人员无法生存。同时，要把一线执法人员的业务能力作为评优、提任的一个重要标准，激励基层执法队伍人人懂业务、人人会执法，打破一线执法人员不会干、不愿学、不想干的监管怪圈，有利于一线执法人员适应对环境违法“零容忍”的要求。