（四）污水监管规范

1. 根据先进技术水准监管污水处理

为实现水事规划管理目标，除了积极的水体修复，主要还是对水体使用加以严格限制，对此《水法》规定，首先要满足使用许可要求的一般性条件(第12条)。对向水体直接排放的许可，还需要符合当前先进技术水准(即最佳可应用技术)(第57条第1款第1项)，且建立并运营污水处理设施以保证遵守相应要求(第57条第1款第3项)，使排放的污水数量和危害性降到最低。先进技术水准是指先进程序、设施或经营方式的发展现状，它总体上确保限制污染等措施的实际效力(第3条第11项)。此外，《水法》附件1还对如何确定先进技术水平的认定标准作了规定，这有助于查明各领域的技术水平。自1996年起污水监管遵循了一贯的预防原则 [46]，即通过明确的排污界限值来体现先进技术水准，这是德国水治理取得较大进步的重要经验[47-48]。

2. 《污水条例》对于直接和间接排放的要求

联邦政府根据《水法》授权，对污水排放制订实施细则(第57条第2款和第23条第1款第3项)[47]。联邦政府通过《向水体排放污水条例》(简称《污水条例》，AbwV)一共规定了7个条文、2个附则和57个附件，分别是：适用范围(第1条)、概念定义(第2条)、一般性要求(第3条)、分析和测量程序(第4条及附则1)、有关点位的要求(第5条)、实施执行的要求(第5条)、治安处罚规定(第7条)以及企业污水排放的信息记录义务(附则2)，另外在57个附件中按污水行业来源明确规定了具体排放标准(如从家庭和市政废水到源自各种不同工业领域的废水，包括褐煤制品生产(附件2)、奶产品加工业(附件3)、水产品加工(附件7)或者酿造业(附件11)等)。

只要在《污水条例》附件中没有特殊规定，就不得通过相关工艺流程向其他环境媒质污染转移(第3条第2款)，也不允许借助稀释来达到排放浓度值的要求(第3条第3款)，这是一般性要求。而且《污水条例》第3条第5款要求，只有那些能够确定其具体排放地点的污水，才允许其混合到其他水体，同时遵守《污水条例》附件中污水来源相关的规定。当污水须经公共污水处理厂处理再排放，就要求在接入位置或与其他污水混合前位置，可以确保查明相关行业来源相应要求。同时规定，为此需要获得间接排放许可，确保不会影响对最后直接向水体排放(《水法》第58条第1款)。此外，还对在哪些条件下可以用简单公示程序替代水体使用许可作了规定(第58条第1款第2句)。根据《水法》第23条第2款，各州有权对此制订相应规范。在原先基于框架性立法权限的《水法》下，对于污水向公共污水处理设施的污水排入监管规范，是由各州法规自行负责的。(原《水法》第7条)。新《水法》修订前，多数联邦州早就对向公共污水处理设施的污水接入规定了许可义务，北威州甚至还包括向私营污水处理设施的污水排放。至今，在大多数联邦州仍然关于间接排放的规范仍然继续适用，或者通过特殊的间接排放指令(在巴登-符腾堡、柏林、勃兰登堡、黑森、梅克伦堡-前波美拉尼亚、萨克森-安哈尔特、图林根)，或者在州水法或州的污水法(巴伐利亚、下萨克森、北莱茵-威斯特法伦、莱茵兰-普法尔茨、萨尔州、萨克林、石勒苏益格-荷尔斯泰因、汉堡 )或者在地方性排水法律(不来梅)中加以规定。

对市政污水管理，为避免特定污水向公共污水管网排放导致问题[49]，要求以一定方式先期做预处理外，除了对此间接排放的特殊要求外，尤为重要的是《污水条例》附件1。它对市政污水作了具体规定，根据市政污水处理设施的5级规模，对污水向水体排放位置的化学需氧量，五日生化需氧量，氨氮、总氮及总磷的具体排放限值作了明确规定，其中对于1级和2级规模的只要求化学需氧量和五日生化需氧量，而对于3级规模以上的还需要其他排放限值。

3. 污水收费

除了以上要求外，德国从30多年前起就在联邦范围内根据《向水体排放废水收费法》(简称《联邦污水收费法》，AbwAG)统一征收污水费。污水收费是根据污水的有害性，即特定的危害参数值，来确定当量。在《污水收费法》第3条中明确规定了需氧量、磷、氮、有机物、特定金属物质(如银、镉、铬、镍、铅、铜)以及对于鱼类的有毒物质。只要没有启用第4条第5款中的“特殊声明”，原则上根据排放许可决定中的数量(“证书规定”)来确定具体当量(AbwAG第4条第1款)。对此，如果不遵守排放规定，将受到罚金刑处罚[50]。

污水费要求污水排放的国民经济成本应由致因人承担，是从环境经济手段角度提出的机制。它以“损害最小化” 为基本理念，即不论何种目的，出于影响最小化而规定费用(成本)承担。因为尽管遵守《水法》上规定的污水处理标准，但仍存有剩余污染，应征收费用[51]。《污水收费法》除了实现基础的“损害最小化”外，也还有着其他目的。多年来，辅助水事行政治安法执行被视为其主要任务[46]，因为只要承担缴费义务的直接排放者遵守排放规定，即依先进技术水准进行污水处理，其需缴纳费用即可减半(第9条第5款)。但随着时间推移和投资多样化，这种特殊引导功能在污水监管领域逐渐淡化，以致现在部分人认为目的已经达到，主张取消收费[52]。但是，这部分人错误认识了污水收费的基本原理和功能。对正在修订的《污水收费法》，仍有着激烈的争论[53]。联邦环境保护署出版的一份委托研究报告，对此提供了一些重要的基础性认识，赞成应强化此引导功能[8]。

4. 污泥处理

与污水规范紧密相联的是《污泥条例》(简称AbfKlärV)中的规定，尽管它原则上是从固体废物法角度进行的具体规范。《污泥条例》主要是对污水处理设施经营者的规定，尤其是对其将处理后污泥转移到农业或庭院用途的土地行为(第1条第1款第1项)。因为污泥含有硝酸盐和磷物质，原则上是一种可利用的资源。但是德国有许多地方，氮物质含量本来就已经很高，对于农业施用污泥根本没有吸引力。现今污泥大部分是作为燃烧产能，而不是作为物质性利用[24]。而且，施用到农业和庭园业上时，必须要注意到，污泥不能超过与用途相适应的物质含量而导致污染。为确保不导致危害，《污泥条例》对特定重金属和其他危害物质规定了明确的阈值(第4条第8~12款)。并且还规定，只有当污水处理设施的经营者事先对含有特定重金属(铅、镉、铬、铜、镍、汞、锌)，已经由职权机关认可的机构进行过鉴定，才允许将污泥用到农业和庭园业(第3条第2款)。此外，污水处理设施经营还需要对其他物质，如可吸附有机物或者多氯联苯以及多氯二苯和多氯二苯并等进行检验(第3条第3~7款)，并且对于污泥的生产情况、检验结果以及污泥的去向情况进行登记(第7条第7款)。德国污泥主要处理去向为热解能量回收、农业肥料或作为农田建设中的物质使用、垃圾填埋，其中垃圾填埋自2004年后已经被禁止，而农业领域的使用量占到45%，其余为热能回收，不同的电厂回收率不同，专门的垃圾焚烧炉能回收高达95%的热能效。污泥在农业上的使用，尤其是在农业面源污染治理困难和不可更新的磷物质大量消耗的背景下，在德国也备受争议。德国政府于2015年就着手对《污泥条例》进行修订，严格可能污染物质的阈值，同时根据循环经济原则，加强污泥作为物质再利用的趋势。修订草案于2017年1月在政府内阁通过，正在联邦议会的立法程序中。

（五）公共水供应保障法规

除了公共水供应外，其他形式的水供应还有：工业领域的自我供应和农业领域用于灌溉的自我供给。尽管因为德国水量充沛，农业用水在水经营管理上并不具有重要地位[24]，但在农业面源污染治理上仍缺乏有效手段，农业领域的水质管理显得日益重要。工业领域的自我供应，其中以冷却用水为目的的取水在德国是数量上最重要的水使用[24]，特别是电力企业，也是必须作为水使用经《水法》许可，并以州法层面上规定的取水收费性经济手段加以引导，也还需要在水事经营规划。

《水法》第3章第1节第50~53条对“公共水供应、水保护区和泉水保护”作了规定，主要是对组织机构和费用方面的规定，和在《饮用水条例》中对饮用水的特殊规定，以及结合州法上的相应规定，共同组成公共水供应方面法规。因为在德国公共水供应中70%以地下水和泉水为来源[24]，以下首先对于地下水保护的法律框架和制度进行分析。

1. 保障饮用水资源-设立地下水和地表水保护区

《水法》第2章第4节“地下水”一共有4条特别规定，其中最重要是第48条的谨慎原则，即只有当不必担心会造成地下水有害污染或其他的不利改变时，才得以批准向地下水进行物质倾倒和排放。通过这种否定式立法表述，立法者确立了极其严格的许可标准尺度：只要对可能产生不利改变存有疑虑，就不允许授予许可。司法上，联邦行政法院于1978年10月12日和1980年9月12日的2个判例也进一步对此严格规定加以确认。对于物质的堆放和中转以及通过管道运输流体和气体，同样适用此严格标准(第48条第2款)。除了第48条的实体性规定外，谨慎原则更是被司法实践和学术观点视为实质性规定的决策关键，在所有有关地下水的行政决定中，都必须重视谨慎原则[54]。为此，联邦行政法法院于1989年8月24日的决定甚至作了扩大解释，法规适用也不仅限于饮用水保护目的。水法上谨慎原则的适用，贯穿于整个水事许可和特许(第8，10以下以及15条)，以及对于水体建设的规划制订和批准(第67条)制度层面。此上，尽管源自农业的氮污染是造成地下水化学质量不达标的最重要因素[13]，但第48条对主要影响地下水污染的农业面源污染却不适合。因为在农用地范围内，只要施用肥料和农药的行为符合农业上的“良好的行业实践”，就不属于需经许可义务的水体使用[55,26]。

于2010年为转化《欧盟地下水指令》而颁布的德国《地下水保护条例》(简称《地下水条例》，GrwV)，作用也有限。尽管《地下水条例》第13条第2款规定：必需要采取限制性措施，以实现控制一系列包括硝酸盐在内的有害物质的目标。因为“携入”仅是指根据《水法》第9条第1款第4款和第2款第2项所明确的作为水体使用的规定，而对那些“良好的行业实践”的评价上，取决于是否属于水法意义上的水体使用。但也有学者认为，德国条例制订者错误理解了《欧盟地下水条例的准则》[56]。

《地下水条例》包含了一系列用于判断地下水状况的基本有害物质的阈值(附件2)，这些阈值是作为管理措施出发点，即意味着对于地下水化学质量的认定标准。第4条第2款对水量状况的判断作了规定，只有当地下水状况的发展显示，长期的年均地下水开采不会超过可使用的地下水供应时，才能认定地下水的水量方面是良好的。对于附件7中所列物质，不得批准排放许可(第13条第2款第2，3项)。此外，重要的法律规定还有《肥料法》、《肥料条例》以及《农药法》和《农药施用条例》的特殊规定，也对水体保护尤其是地下水保护有着重要作用。值得一提，在落实欧盟《硝酸盐指令》上，仅就硝酸盐通过农业的携入，有着具体的阈值规定：耕地上最多不超过170 kg/hm2，绿地上是230 kg/hm2，但这也仅就平均值的规定。另外，农民有义务，每年就农业经营中氮物质和磷的营养物质施用，以单位面积或者以总种类划分的形式，提供一份年度比较登记册。《肥料条例》规定到2011年实现每年60 kg/hm2的氮物质盈余的目的(第5条)[19]，但此目标至今仍未能实现。

《水法》授权州政府可以通过政府条例划定水源保护区，是地下水保护最重要制度。只要基于公共福祉需要(第51条第1款第1项)，从当下或将来的公共水供应的利益出发，为防止水体受到不利影响，州政府可以条例划定水源保护区。这种授权在实践中大量得以利用，在2005年查明德国一共划定了超过13 000个水保护区，总共涉及到43 000 km2，相当于12%的德国国土面积[24]。

《水法》第51条第2款规定，根据一般认可的技术标准划分饮用水保护区，不同保护区域适用不同的保护规定。“通过与普遍性技术规范的关联，德国供气供水专业协会的饮用水导则(DVGW-RL)得以考虑到。不同保护区间的划分主要根据各州自身发展而来的实践。”[57]通常被区分为分别适用不同严格程度的3种保护区间，如根据《萨克森州水法》第48条第3款划分为外围保护区、紧邻保护区和核心区。

只要出于保护目的，在水保护区规章中可以“禁止一定行为或者仅在限制条件下才允许从事特定行为”(第51条第1款第1项)。在饮用水水源保护规定中，一般会对农业肥料和农药使用做出明确的禁止或限止规定。但是，只要其中规定了相比农林业的一般实践更高的要求，对由此造成经济上的不利地位，需要承担适当的补偿(第81条第5款)。多个州法也通过规定对公共水供应必须缴纳取水费，来创设一种对农业补偿支付的收入来源[46,26]。借助这种征收和补偿的国家体系，水供应企业以此支付对农民不污染地下水的补偿。因为不能对农民日常性的农田耕作，甚至“良好行业实践”予以过高期待，这种看似与环境法上的致因人承担原则相违背的实践操作，因此变得合理。对于直接补偿行为关系，州法有更为具体的规定，如《萨克森州水法》第48条第7款规定，补偿应当由因采取水体保护措施而获得利益者来承担。

2. 《饮用水条例》

《饮用水条例》主要对饮用水特征、水的净化处理和水供应设施特征加以规定。此外，对于供水设施所有人的义务(如公示义务和检验义务)以及政府监控的义务和职权予以规范。基于联邦《防疫法》的基础，早在1975年就予颁布《对饮用水和食品经营业用水的条例》(简称《饮用水条例》TrinkwV)。最初，这个条例仍还只是基于卫生和警察法上的危险防卫和疾病防控的理念[23]。要求饮用水必须是无菌的，并确定了11种不同有害物质(如砷、铅、硝酸盐和水银等)的界限值。

德国分别于1986年、1990年和2001年分3次通过修订将欧盟于1980年颁布并于1998年修订的《饮用水指令》转化到国内法上，其立法安全理念和义务规范都有所变化。2012年12月5日对条例的最新修订，主要是应对“军团病菌”对健康的可能威胁，由此对于相关的特别的检验和监控义务作了规定。

《饮用水条例》包括一般性规定，微生化的规定、化学要求和对于特定影响因素的规定(第4-7条及附件1-3)。法律需要确保人们在终身的饮用中健康不会受到不利影响，且同时又应当符合对饮用水的其他(美学的)要求。在水处理和输送中不论具体的界限值规定，必须要遵守一般技术规划的最低要求。对此有德国的技术标准，如德标(DIN)或者是DVGW和VDI的标准，也包括欧洲(CEN)和国际技术标准(ISO)。同样也出于谨慎原则的考虑，从多角度来保障相关阈值得以遵守。

比较初期的《饮用水条例》，通过修订增加了一系列有害物质因素及其界限值，或者严格已规定的有害物质。《饮用水条例》附件除了微生物上要求无细菌外，还规定了27个化学因子和11个特殊标志因子的界限值，其中对于硝酸盐浓度从90 mg/L降到50 mg/L。另外，对实践有着重要意义的是，欧盟法对农药剩余残留的界限值规定，特别是对所有种类农药的总界限值，规定为0.000 5 mg/L。不论硝酸盐限值还是农药限值的遵守，都曾是公共水供应的重大问题[23]。但现在发生饮用水领域的超过限值问题已经较罕见，根据联邦健康部和联邦环境部对德国2008—2010年期间饮用水质量的报告，在整个水供应领域的15 589次抽检中只有15个检测超过限值；同样在农药局的4 920个抽检中只有17个超过限值。总体上德国饮用水水质是优良的，但是，这种积极评价也只是部分因为水源状况(地下水保护)的改善。特别是在硝酸盐上，许多地方仍必须作饮用水净化处理程序。此外，《饮用水条例》还规定对于饮用水处理仅允许使用联邦健康部门认可清单中列具的物质(第11条)。

如果未能遵守《饮用水条例》第5条~第7条规定，就必须临时中止水供应。然后根据《饮用水条例》第9条和第10条，由负责的健康部门决定，是否且在哪些条件下能够维持水供应，以及限制在多长时限内改善不足。对未能达标的监管因子，职权部门也可给予一定的时间宽限，但只限于化学因子，而不针对微生物因素，因为细菌一直被视为健康的重要危害。偏离(不达标)期间应当尽可能短暂，且不允许超过3年，但根据《饮用水条例》第10条第3款和第5款也还有延期的可能。所有标准规定，健康保障是最关键的考虑因子。但在健康保障上，当水供应没有其他合理可行的方式下，尽管可能是对健康方面产生影响，也仍不得不予以考虑。(第9条第1款第2项)

实践中，农药污染问题在一些州(特别是在巴伐利亚州)仍然是重要任务，比如很早就禁用的除草剂阿特拉津以及它的分解残余产物，其持久性一直被检出[58]。《2008—2010年的国家饮用水质报告》中指出，在每天供水1 000 t以上的大型供水设施中有37例关于化学界限值的例外(偏离)决定，其中部分在2005—2007年的报告期中就已存在，其中有32例发生在巴登-符腾堡和巴伐利亚州。在2008—2010年报告期中新增的16例，大部分集中在石勒苏益格-荷尔斯泰因州[58]。除农药外，还包括有毒物质(砷)和重金属(铜、镍)。

《饮用水条例》第4条和第5条关于水供应的一般性规定，要求供水企业必须一直到家庭接入位置保证法定的饮用水水质，从家庭接入位置开始转接责任。特别是对多住户家庭的建筑，不作自己使用的建筑所属产权人，也要同样承担相应的义务，应当负责保证最终接入户的法定合格水质。实践中，这与在旧建筑里早期埋设铅质管网有关。对此，条例也做出了应对，规定在2013年之后不再允许使用铅质材料(第6条第2款第2项)，在此后必须要遵守附则2中严格的界限值。铜质管道现今也有个别问题。近期，对军团菌问题已引起注意，条例就此作了修订。当所有权人不是自己使用，带有供水设施的房屋产权人就负有检验和监控义务。