以改善环境质量为核心 补齐生态环境突出短板——在“展望十三五”系列报告会上的报告（摘登）

　　环境保护部党组书记、部长 陈吉宁

（2016年4月19日）

　　很高兴与大家就“十三五”时期生态环境保护工作进行交流。今天主要讲三个问题：一是工作基础，“十三五”我国生态环境保护现状、形势和挑战；二是做什么，规划纲要对生态环境保护作出全面部署；三是怎么做，“十三五”要着力推进的环境保护重点工作。

　　一、“十三五”我国生态环境保护现状、形势和挑战

　　形势清则方向明，对生态环境保护形势的清醒分析和准确把握是做好工作的基础。认识形势可以从三个方面来看。

　　（一）深刻认识我国生态环境保护的复杂性、紧迫性和长期性。

　　十八大以来，在党中央、国务院的坚强领导下，我国环境治理力度前所未有，进程加速推进，环境质量有所改善。但总体上看，我国环境保护仍滞后于经济社会发展，多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，环境承载能力已经达到或接近上限，环境污染重、生态受损大、环境风险高，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。

　　在大气环境质量方面，可以从两个角度来看。一方面，主要污染物排放量过大，污染程度高。2015年，全国338个地级以上城市中，近八成的城市空气质量超标，45个城市细颗粒物年均浓度超标一倍以上。大气质量在很大程度上还依赖于气象条件的变化。去年年底，部分地区冬季雾霾频发高发，一个重要原因就是受强厄尔尼诺不利气象条件的影响。这个影响有多大呢？我们有几个指标。一是风速，北京及周边地区平均风速较常年同期偏低5%左右；二是空气湿度，PM2.5是二次反应，在水中比在空气中反应快，所以湿度高会有利于PM2.5的形成。去年空气湿度较常年同期高20%左右；三是混合层高度，好天气混合层高度大约在1500米以上，通常情况下也应该在1000米～1500米。去年极端天气时，混合层高度只有200米，个别地区甚至为100米，造成了污染物快速累积。

　　另一方面，我们也要看到，相比前几年，全国城市空气质量总体呈改善趋势。这主要看三个指标，一是优良天数比例，二是重污染天数比例，三是污染物的年均浓度。根据首批实施新环境空气质量标准的74个城市可比数据，相比2013年，优良天数比例提高10.7个百分点，重度及以上污染天数比例下降4.6个百分点，细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降23.6%。其中，京津冀重度及以上污染天数比例同比下降7个百分点；PM2.5年均浓度同比下降17.2%。珠三角空气质量改善幅度最大，区域颗粒物平均浓度为34微克/立方米，首次达标，这是具有标志性意义的进步，说明我国可以解决特大城市群在快速发展中的空气污染难题。

　　在水环境质量方面，我国大江大河干流水质总体良好，地级及以上城市集中式饮用水水源地水质基本达标。“十二五”以来，我国地表水水质稳中趋好，全国达到或好于Ⅲ类水质比例提高14.6个百分点，劣Ⅴ类水质比例下降6.8个百分点。如果看污染物的话，地表水化学需氧量平均浓度下降近三分之一。但我们也有三个突出问题，一是重点流域的支流污染严重，丧失水体使用功能的劣V类水质断面比例较高；二是不少流经城镇的河流沟渠黑臭问题突出，主要指公众身边没有饮用、工业用水功能，更多是景观用水使用功能的这部分黑臭水体较多，群众反映强烈；三是湖泊富营养化问题突出，改善起来很困难；另外农村水污染防治设施建设滞后，农村环境问题越来越突出。

　　我国水环境状况明显呈现两个特点，一是地表水质状况呈现“两头小、中间大”的橄榄型态势，特别差和特别好的水体均在减少。2015年全国地表水Ⅰ类水质断面比例同比降低0.6个百分点。过去五年，长江流域Ⅰ类水质断面比例降低1.0个百分点，西南诸河无Ⅰ类水质断面、Ⅱ类水质断面比例下降4.1个百分点。二是主要污染因子出现结构性变化，过去主要是有机污染问题，随着有机污染逐步得到治理，比较难治理的氨氮、总磷等污染问题日益凸显，治理更难、投入更大。从全国情况看，地表水总磷超标断面比例已逼近化学需氧量。

　　在土壤环境质量方面，2005年至2013年近十年时间开展的首次全国土壤污染状况调查结果显示，我国土壤污染总体状况不容乐观。尤其是长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。不少大中城市正面临着重污染行业的大批企业关闭和搬迁问题，给城市遗留下大量废弃的污染场地。

　　在生态环境状况方面，我国森林覆盖率稳步提高，由本世纪初的16.6%上升到将近22%。全国已建立自然保护区2740个，总面积147万平方公里，位居世界第二，仅次于美国。自然保护区陆地面积占国土面积的14.8%，高于12.7%的世界平均水平。部分珍稀濒危物种种群逐步恢复，大熊猫野生种群数量达到1800多只，受威胁等级从濒危降为易危；朱鹮野生种群从发现时的7只恢复至近2000只，从极危降为濒危。

　　但我国生态安全形势依然严峻。根据全国生态环境十年变化（2000～2010年）调查评估结果，我国生态环境仍然脆弱，生态系统质量和服务功能低，即量上有积极变化，但是质亟待提高。城镇、农田生态系统格局变化剧烈，森林、湿地生态系统人工化趋势明显。农业生产与开发导致的水土流失、土地沙化等问题依然严重，城镇化、工业化与资源开发导致的流域生态破坏、自然海岸线丧失、野生动植物自然栖息地减少等问题加剧。世界自然基金会发布的《中国生态足迹报告2012》显示，我国生态足迹增加的速度远高于生物承载力的增长速度，是生物承载力的2倍以上。

　　在环境风险方面，我国正处于环境高风险期，特别是区域性、布局性、结构性环境风险更加突出。我国是化学品生产和消费大国，有20多种化学品产量或消费量位居世界前列。化工产业布局不合理，大量化工厂近水靠城，12%的危险化学品企业距离饮用水水源保护区、重要生态功能区等环境敏感区域不足1公里，10%的企业距离人口集中居住区不足1公里。另外，间接性风险在增加，生产安全事故、交通运输事故引发的突发环境事件占环境风险70%以上。

　　虽然环境风险高、隐患多，但随着环境管理和风险防控水平不断提升，我国突发环境事件发生率呈下降趋势。国家调度处置的突发环境事件从2010年的156起降到2015年的82起，减少近一半；对饮用水危害严重的涉重金属突发环境事件从2010年的14起下降至2起，放射源事故发生率下降到万分之一以下的历史最好水平。但我们不能懈怠，因为还在高风险时期。

　　在解决全球环境问题方面，我国在解决自身环境问题的同时，也为解决全球环境问题做出重大贡献。已批准加入30多项与生态环境有关的多边公约或议定书。在维也纳公约和蒙特利尔议定书框架下，我国消耗臭氧层物质的淘汰量占发展中国家淘汰总量的50%以上。在快速发展中，我们通过积极的行动来淘汰消耗臭氧层物质，如果没有中国的贡献，全球臭氧层空洞问题是很难解决的。

　　概括来讲，我国的生态环境质量有所改善，但环境问题的复杂性、紧迫性和长期性没有改变。长期以来，我国依托资源环境、劳动力及后发优势，走的是压缩型、追赶型的快速工业化道路，各种环境问题在短期内集中暴发。大家看环境历史，我们跟发达国家有很多不同的地方。发达国家的环境问题是在一二百年工业化发展过程中分阶段出现、分阶段解决的。如在大气污染方面，20世纪50～60年代主要解决煤烟型污染和酸雨问题，70年代解决汽车尾气排放问题，2000年至今是PM2.5以及地面臭氧问题。而我们是处在一个燃煤、汽车污染、PM2.5问题要同时解决的阶段，新老环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织。我国十几亿人口的现代化过程，性质、压力、挑战是不可比的。这么快的速度、这么短的时间，环境压力比世界上其他国家都大，污染治理和环境质量改善的任务十分艰巨，难度前所未有。

　　清醒地认识我们当前的环境现状，才能清醒地认识我们的问题和压力，才能客观理性地设定我们的改善目标，执着坚定地推动环境保护。

　　（二）“十二五”以来生态环境保护取得积极成效。

　　“十二五”特别是党的十八大以来，党中央、国务院把生态文明建设和环境保护摆上更加重要的战略位置，作出一系列重大决策部署，生态环境保护取得积极进展，为下一步做好“十三五”工作奠定了基础。

　　一是污染治理进程明显加快。国务院相继发布实施《大气污染防治行动计划》（以下称《大气十条》）和《水污染防治行动计划》（以下称《水十条》），正在抓紧制定实施《土壤污染防治行动计划》（以下称《土十条》），以坚定的决心和扎实的行动全力推进环境治理。五年间，我国的环境设施能力显著增强，推进力度和取得成效在世界上前所未有。例如截至2015年底，我国城镇污水日处理能力由2010年的1.25亿吨增加到1.82亿吨，已成为全世界污水处理能力最大的国家之一，城市污水处理率达91%。我们安装脱硫设施的煤电机组由5.8亿千瓦增加到8.9亿千瓦，安装率由83%增加到99%以上。安装脱硝设施的煤电机组由0.8亿千瓦增加到8.3亿千瓦，安装率由12%增加到92%。累计1.6亿千瓦燃煤电厂完成超低排放改造，煤电机组烟气污染物排放可以达到天然气燃机标准，取得革命性进步，整个电厂的超低排放改造，东部2017年、中部2018年完成，全国2020年完成，届时将建成世界上最大的、并且在国际上具有标准引领性作用的清洁高效煤电体系。我们还建成了发展中国家最大的环境空气质量监测网，全国338个地级及以上城市全部具备PM2.5等六项指标监测能力。

　　农业是最大的生态系统，农业与农村也是重要污染来源，农村环境搞好了，农民群众是最直接的受益者，城镇居民的米袋子、菜篮子、水缸子也有了可靠的安全保障。“十二五”以来，我们深化农村环保“以奖促治”政策措施。截至2015年底，中央财政共安排农村环保专项资金315亿元，支持7.8万个村庄开展环境综合整治，1.4亿农村人口直接受益。我去过很多农村，整治过的村庄饮用水水源地得到保护，生活污水、垃圾和畜禽养殖污染得到有效治理，村庄环境面貌得到改善，农村老百姓实实在在受益。

　　二是环境法治建设日益加强。以新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》为标志，环境保护的立法和执法取得明显进展。2015年是《环境保护法》实施年，我们的目标是让其长出钢牙利齿，严起来、硬起来。一是依法落实地方政府环保责任，加大环保督政和公开约谈力度。我部对33个市（区）开展环境保护综合督查，公开约谈15个市级政府主要负责同志；各地对163个市开展综合督查，对31个市进行约谈、20个市（县）实施区域环评限批、176个问题挂牌督办，不仅解决了一批突出环境问题，而且把环境保护的责任压力层层落实下去、传递下去。二是落实企业环保主体责任，从严查处环境违法行为。去年全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产8000多件，移送行政拘留案件2000多件，移送涉嫌环境污染犯罪案件1600多件。各级环保部门罚款42.5亿元，比2014年增长1/3多。三是开展环境保护大检查，全国共检查企业177万家（次），查处各类违法企业19.1万家，责令关停取缔2万家、停产3.4万家、限期改正8.9万家。各地逐步建立完善“一企一档”，将近30万家企业完成建档工作，以此来加强我们的法治化建设、精细化管理。随着去年环保法的实施，环境监管执法趋严、趋实，地方政府保护环境的责任意识、排污企业的守法意识、公众的监督意识都有了较大提升。

　　三是环境制度和管理不断完善。去年中央密集出台了一系列关于生态文明体制机制的重大部署，《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》和“十三五”规划纲要三份文件共同形成了深化生态文明体制改革的战略部署和制度架构。这其中包括已在河北省开展试点的中央环境保护督察巡视、生态环境损害责任追究、生态环境监测事权上收、生态环境损害赔偿制度改革、自然资源资产负债表编制、自然资源资产离任审计等落实地方政府责任的制度，体现党政同责、一岗双责。还有推进排污许可证、环评制度改革、推动环境污染强制责任保险等一系列的工作。

　　环境预防措施得到强化。预防为主是环境保护的首要原则。主要包括五个方面措施：一是划定生态红线，为我们的发展安全、为我们的子孙后代留下资源、留下空间；二是开展战略和规划环评，规划地区发展的同时规划环境约束；三是具体项目上要进行严格的项目环评；四是用标准来引导产业发展，严格环境准入；五是推动产业结构调整，避免产业结构偏重、粗放、低端带来的环境问题。

　　“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，又一条被提到国家层面的“生命线”。通过红线划定优化发展的空间布局，守住生态环境安全的空间底线。“十二五”以来，通过战略环评，我们审查避让了87个（次）自然保护区，沿海港口避让各级保护区37处，取消敏感岸线开发173公里，削减围填海面积224平方公里，为我们国家长远发展留下了宝贵的生态资源。项目环评上，环境保护部对150多个项目不予审批，涉及总投资7600多亿元，涵盖交通、电力、钢铁、有色、煤炭、化工等行业，规范它们在合适的地方、用合适的技术发展，不能无序地没有自然环境约束地发展。标准方面，现在形成了1700多个环境标准，构成了比较完备的标准体系，下一步将着力督促标准落地执行。

　　四是全民绿色行动正在兴起。环境保护需要全社会共同行动。“十二五”以来，我们依托“六·五”世界环境日、世界地球日等纪念活动，应用各种媒介和手段，加强生态环境保护宣传，推动绿色环保观念深入人心。加大信息公开力度，及时主动公布空气、水环境质量等与民生密切相关的环境信息，发布重点排污企业和违法排污企业名单，实现环境影响评价报告书（表）全本公开、政府承诺文件公开、审批决定公开、环评机构和人员诚信信息公开。2015年6月5日，开通“12369”环保微信举报平台，让每一部手机都成为一个移动监控点，让每一位公众都是一位环保监督员。截至2015年底，全国共收到并办理举报线索超过1.3万件，件件有着落、有反馈。信息公开对提升公众的环境意识，监督企业守法，发挥了重要作用。

　　（三）加快补齐环保短板、实现全面建成小康社会环保目标面临难得机遇和诸多挑战。

　　“十三五”时期我国经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转化三大特点，环境保护处于既大有作为又负重前行的关键期，也是实现环境质量总体改善的攻坚期，机遇与挑战并存，动力与压力同在。

　　从机遇上看，主要有四个方面：

　　一是党中央、国务院高度重视解决生态环境问题。习近平总书记多次强调“两山论”，“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，形成一系列的重要论述，把发展观、执政观、自然观内在统一起来，融入到我们党的执政理念、发展理念中，成为全党的共同意志，为今后一个时期解决生态环境问题指明了前进方向，提供了强大动力。

　　二是经济转型升级可以促进污染物排放强度持续下降。我们正在由过去规模的快速扩张转变成提高质量和效益，这个转变过程会带来我们污染物排放强度的持续降低。

　　三是全面深化改革与全面依法治国，为环境保护带来政策红利和法治红利。从全球来看，环境治理主要靠经济政策，70%靠经济政策引导，30%靠行政管控。但是宏观经济政策依赖于改革的环境，依赖于一个规范的市场机制，所以全面深化改革、全面依法治国，可以让经济政策和法治带来的红利得以释放，推动污染治理。

　　四是公众对环境保护的期待与需求持续提高。大家都希望有一个好的环境、清新的空气、干净的水。“APEC蓝”、“阅兵蓝”给大家带来了很强的幸福感。公众期待提高，有利于形成全社会保护环境的合力，会成为推动优质生态产品供给的重要动力，也是根本动力。

　　从挑战上看，主要有五个方面：

　　一是我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，生态环保面临压力巨大。在人类迄今为止200多年的现代化进程中，实现工业化的国家不超过30个、人口不超过10亿，主要是经济合作与发展组织（OECD）国家，我国是十几亿人口的现代化。要在发展中解决环境问题，有经济社会发展规律、自然规律的客观限制，难度巨大。

　　二是伴随着经济下行压力加大，发展与保护的矛盾更加突出。经济新常态下，工业化、城镇化进程减缓，一方面环境压力在减少，另一方面，我们是在高基数上的放缓，污染物新增量依然处于高位，带来的环境压力仍然十分巨大。

　　三是进一步推进环境治理和质量改善，各项工作艰巨复杂。二次污染需要翻倍的投入才能解决，相比国际上一些国家，我国是在较低的收入水平解决更为复杂的环境问题，改善环境质量的边际成本在增加、边际效益在下降。

　　四是区域环境分化趋势显现，统筹协调的要求高范围广。我国经济社会发展不平衡，东部一些地区进入工业化后期，环境质量出现好转态势，但中西部很大程度上仍在复制东部过去的发展模式，处于重工业集聚发展阶段。从项目环评审批的情况看，中西部有可能重复东部一些地区污染严重、生态受损的状况。西部生态环境敏感度高、监管能力弱，一旦出问题，将会是灾难性的。

　　五是国际社会尤其是发达国家要求我国承担更多环境责任，压力日益加大。随着综合国力的增强，国际社会特别是发达国家要求我国承担更多环境责任的压力日益加大。

　　总而言之，小康全面不全面，生态环境质量是关键。生态环境已成为全面建成小康社会的突出短板。扭转环境恶化趋势、提高环境质量是中央的明确要求和人民群众的热切期盼，需要我们付出极其艰苦的努力。